На тлі загострення викликів для демократичних інституцій та інформаційного суверенітету держав, питання незалежності, ефективного управління та фінансової сталості суспільного мовлення набуває стратегічного значення. Новий звіт Європейської аудіовізуальної обсерваторії «Управління та фінансування суспільного мовлення» надає системний юридичний огляд функціонування постачальників суспільних медіапослуг у країнах Європи.

На тлі, що встановлює спільні засади для незалежної діяльності суспільних мовників у межах ЄС, це дослідження дозволяє глибше зрозуміти, як різні правові, політичні та культурні контексти впливають на формування національних систем суспільного мовлення — від процедур призначення керівництва до джерел фінансування та гарантій їхньої сталості.

Документ детально розглядає (станом на березень 2025 р.):

• • Моделі управління постачальників послуг суспільного мовлення (далі – PSM) у країнах ЄС, ЄАВТ і Великій Британії, зокрема процедури призначення та звільнення керівних органів;
  • Джерела фінансування, їх правову природу, стабільність та відповідність принципам прозорості й передбачуваності;
  • Вплив національного законодавства та конституційних традицій на реалізацію європейських стандартів у сфері медіа;
  • Впровадження положень Акта про свободу медіа в Європі (EMFA), зокрема статті 5, яка визначає правові гарантії незалежності та фінансування суспільних мовників у країнах-членах ЄС.

Українська Медіа Ліга підготувала короткий огляд ключових висновків звіту. Із повною версією документа можна ознайомитися за посиланням: https://go.coe.int/Gom9S

Європейські країни в рамках дослідження

Дослідження акцентується на телебаченні та пояснює ключові поняття: «керівник» (зазвичай Director-General), «керівний орган» (Board of Directors), а також визначає коло суб’єктів, які беруть участь у призначеннях (уряд, парламент, регулятор, сам PSM), і типи обмежень (заборона суміщення політичних посад).

Вибрані для аналізу PSM базуються на членстві в EBU та обмежуються одним мовником на країну (за винятком Бельгії). У деяких країнах присутні кілька мовників. Зокрема для цілей цієї довідки охоплено такі організації суспільного мовлення:

• • BE (Бельгія): VRT (фламандська спільнота) і RTBF (франкомовна спільнота);
  • DK (Данія): DR;
  • DE (Німеччина): у частині, що стосується управління, враховується WDR як представник дев’яти регіональних мовників. ARD є об’єднанням (Arbeitsgemeinschaft) без юридичної особи. Юридичні норми для кожного мовника можуть відрізнятися залежно від законодавства федеральних земель;
  • IE (Ірландія): RTÉ;
  • NL (Нідерланди): адміністративний орган-«парасолька» — NPO;
  • SE (Швеція): SVT;
  • UK (Велика Британія): BBC;
  • Чехія, Румунія, Швеція, Франція, телебачення і радіо функціонують як окремі юридичні особи – для цілей цієї довідки аналіз зосереджено виключно на телебаченні;
  • Польське суспільне мовлення перебуває в процесі ліквідації.

Структура органів управління суспільним мовленням (PSM): призначення, критерії добору

У сучасному європейському медіапросторі незалежне PSM розглядається як ключовий запобіжник політичного втручання, з огляду на їхню інституційну наближеність до держави, як це підкреслює преамбула 27 до EMFA. Відповідно до ст. 5(2) EMFA, структура управління має включати керівника та/або керівний орган, а їх призначення повинно відбуватися на основі прозорих, відкритих, ефективних і недискримінаційних процедур, що базуються на об’єктивних і пропорційних критеріях, визначених наперед.

У більшості європейських країн структура є двокомпонентною — з генеральним директором і радою директорів, хоча існують альтернативні моделі, як-от в Австрії (ORF), Німеччині (WDR), Нідерландах (NPO) чи Люксембурзі (RTL Lëtzebuerg). Процедури призначення також варіативні: мовники можуть бути залучені до цього процесу через внутрішні органи, участь виконавчої влади в ньому є скоріше винятком (Бельгія, Кіпр, Ірландія, Італія, Греція), тоді як парламент чи регулятор можуть виступати призначальними органами у низці юрисдикцій. Частіше саме призначення членів керівного органу передбачає участь уряду.

Критерії добору мають бути встановлені заздалегідь на національному рівні і повинні забезпечувати доброчесність, компетентність та незалежність кандидатів, що є ключовими для підтримки інституційної автономії та редакційної свободи PSM.

Однак аналіз чинного законодавства і практики у різних європейських країнах свідчить про значні відмінності у рівні деталізації і конкретності цих критеріїв. Лише незначна кількість держав дійсно прописує у своїх законах або підзаконних актах комплексні та чіткі вимоги до кандидатів на керівні посади в суспільних мовних організаціях. У більшості випадків нормативні документи містять загальні формулювання типу «відповідна кваліфікація», «досвід роботи у сфері медіа», «професійна компетентність», що залишає широке поле для суб’єктивного тлумачення і потенційного політичного впливу.

Найчастіше основними критеріями вважаються професійна компетентність і досвід у галузі медіа, менеджменту чи управління організаціями. Однак навіть ці вимоги формулюються по-різному: в одних країнах надається перевага професійному досвіду в медіасфері, в інших — більш загальному управлінському досвіду. Лише деякі системи передбачають додаткові етичні стандарти, такі як відсутність конфлікту інтересів, непричетність до політичної діяльності чи інші вимоги, які мають гарантувати неупередженість кандидатів.

Особливо важливо, що в окремих країнах законодавство або практика закріплюють вимоги щодо дотримання принципів інклюзивності, зокрема забезпечення гендерного балансу серед керівників. Проте такі положення є радше винятком, ніж правилом, що свідчить про недостатній рівень уваги до цього аспекту у багатьох юрисдикціях.

Для ілюстрації різних підходів можна навести кілька прикладів. У Франції законодавство чітко вимагає, щоб призначення на керівні посади в суспільному мовленні базувалося на критеріях кваліфікації, незалежності та доброчесності, що є пріоритетними. У Німеччині, зокрема на прикладі WDR, частина критеріїв визначена безпосередньо в законі WDR-Gesetz, а решта критеріїв детально розробляється та затверджується Радою з питань мовлення (Rundfunkrat), що забезпечує більш гнучкий і демократичний процес оцінювання кандидатів. У Бельгії (VRT) критерії для незалежних директорів чітко прописані у профілях посад, які затверджуються на загальних зборах, що додає прозорості і підзвітності процесу добору.

Водночас у деяких країнах, таких як Ісландія або Румунія, відсутність детально встановлених і формалізованих критеріїв призначення суперечить духу EMFA і створює ризики для незалежності суспільних мовників, оскільки дає змогу політичним чи іншим зацікавленим сторонам впливати на кадрові рішення.

Тривалість повноважень

Відповідно до ст. 5(2) EMFA тривалість повноважень керівника або членів керівного PSM має бути достатньою для забезпечення їхньої незалежності та ефективного виконання функцій. Адже занадто короткий строк мандату може створювати залежність від зовнішніх впливів, особливо політичних, а надто довгий — знижувати рівень підзвітності.

Аналіз практик країн Європи демонструє, що строк повноважень керівників суспільних мовників зазвичай коливається в межах від 4 до 6 років. Такий проміжок часу, зазвичай, вважається достатнім для реалізації стратегічних завдань та забезпечення стабільності управління.

Окремі країни дозволяють повторне призначення керівників на новий строк, але при цьому кількість таких повторних мандатів іноді обмежена — зазвичай одним повторним призначенням. Це баланс між забезпеченням стабільності та оновленням керівного складу.

У деяких юрисдикціях спостерігається дисбаланс між термінами повноважень керівника і членів керівного органу. Наприклад, строк повноважень керівника може бути коротшим за строк членів наглядової ради або іншого керівного органу, що створює ризики нестабільності управління та можливих конфліктів у функціонуванні організації.

Приклади строків повноважень у різних країнах:

• • Франція (France Télévisions): строк повноважень керівника — 5 р., без права на повторне призначення. Такий підхід спрямований на запобігання затриманню однієї особи на посаді й підтримку ротації керівництва.
  • Німеччина (WDR): строк мандату — 6 р., з можливістю переобрання, що дає можливість продовжити діяльність успішного керівника, зберігаючи при цьому контроль.
  • Бельгія (RTBF, VRT): строк повноважень — 5 р., з правом повторного призначення, що забезпечує баланс між стабільністю та оновленням.
  • Нідерланди (NPO): строки повноважень не є фіксованими законодавчо; їх визначає наглядова рада відповідно до конкретних обставин.
  • Італія (RAI): строки повноважень встановлюються законодавством, проте вони часто піддаються змінам у зв’язку з політичними процесами, що створює значні ризики політичного втручання.
  • Ірландія (RTÉ): строк мандату — 5 р. з можливістю поновлення.
  • Польща (TVP): юридично строк повноважень становить 4 р., але на практиці керівництво часто змінюється достроково, що свідчить про недостатню захищеність від політичного впливу.

Підстави та процедура звільнення 

Щодо процедур звільнення EMFA вимагає їхньої правової обґрунтованості, попереднього повідомлення та можливості судового перегляду. У більшості країн справді закріплені правові підстави для дострокового звільнення — порушення обов’язків, конфлікт інтересів, втручання у редакційну незалежність чи кримінальні правопорушення. Так, у Німеччині, Франції, Ірландії, Іспанії та Словенії, законодавство передбачає вичерпний перелік підстав для дострокового звільнення керівників PSM.

До типових правових підстав належать: недотримання вимог професійної доброчесності, суттєве порушення службових обов’язків, втручання в редакційну незалежність, зловживання посадовими повноваженнями, конфлікт інтересів, втрата довіри, або визнання винним у кримінальному правопорушенні. У ряді країн (наприклад, Німеччина, Швеція, Австрія) рішення про звільнення ухвалюється незалежними органами, такими як наглядова рада чи рада з мовлення, що сприяє збереженню незалежності мовника від впливу виконавчої влади.

Проте у ряді держав ці процедури залишаються загальними або нечіткими, що створює ризики політичного впливу, особливо якщо остаточне рішення ухвалює виконавча влада або якщо бракує ефективного судового контролю. Наприклад, у Польщі, попри формальну наявність правових підстав для звільнення, на практиці спостерігається часта зміна керівництва через політичні причини, без чітко задокументованих порушень. У Бельгії (RTBF) остаточне рішення про звільнення керівництва ухвалює уряд, що прямо підриває принципи незалежності, передбачені EMFA, та викликає стурбованість щодо конфлікту між виконавчою владою і автономією мовника. У Румунії, Словаччині та Болгарії судовий перегляд рішень про звільнення є доступним лише в теорії, тоді як на практиці ці процеси не забезпечують належного захисту.

У деяких країнах застосовуються комплексні багаторівневі процедури перевірки перед ухваленням рішення про звільнення. Так, у Німеччині (WDR) рішення ухвалює Rundfunkrat — незалежна рада з питань мовлення, яка зобов’язана дотримуватися процедурної справедливості, проводити розгляд доказів, заслуховувати сторону, що звільняється, і мотивувати своє рішення. Аналогічні механізми передбачені й у Франції, де остаточне рішення ухвалює Conseil supérieur de l’audiovisuel (тепер — ARCOM), а судовий перегляд — доступний та ефективний.

Деякі країни (наприклад, Чехія, Естонія, Італія) впровадили спеціальні положення щодо несумісності політичної діяльності з посадою керівника PSM, порушення яких також може слугувати підставою для звільнення. Це вказує на зростаючу увагу до етичних вимог та забезпечення редакційної неупередженості.

Водночас, лише обмежена кількість країн прямо передбачає можливість незалежного судового перегляду рішень про дострокове звільнення у своїх законодавчих актах. У багатьох інших випадках така можливість або не прописана, або реалізується виключно через загальні адміністративні чи трудові суди, які не завжди здатні адекватно оцінити специфіку сфери суспільного мовлення. Це знижує ефективність правових гарантій та створює потенціал для зловживань.

Фінансування суспільного мовлення

Ст. 5 (3) EMFA встановлює вимогу, щоб фінансування постачальників суспільного мовлення було достатнім, стабільним і передбачуваним. Це необхідно для гарантування редакційної незалежності та ефективного виконання суспільної місії мовників.

У країнах Європи застосовуються різні моделі фінансування суспільних мовників. Найпоширенішими є:

• • Ліцензійні збори

Традиційне джерело фінансування у багатьох країнах, проте в останні роки спостерігається тенденція до їх скасування або заміни на прямі бюджетні дотації. Наприклад, у Франції урядова субсидія замінила ліцензійний збір, що викликало занепокоєння журналістських організацій через ризик послаблення незалежності мовників. Ліцензійні збори забезпечують відносно стабільне і незалежне фінансування, але їхнє скасування може призвести до посилення політичного контролю через державний бюджет.

• • Бюджетні дотації з державних коштів

Можуть надаватися у вигляді прямого фінансування з державного бюджету або через спеціальні фонди. Відсутність чітких і прозорих процедур встановлення обсягів такого фінансування часто створює ризики політичного впливу, особливо якщо рішення ухвалюються урядом або парламентом без залучення незалежних органів. У деяких країнах існують незалежні комісії, які беруть участь у розподілі бюджетних коштів, що сприяє збереженню редакційної автономії.

• • Доходи від реклами 

У деяких країнах доходи від реклами складають суттєву частку бюджету PSM. Водночас надмірна залежність від рекламних надходжень може поставити під загрозу редакційну незалежність, адже мовники можуть бути зацікавлені у задоволенні інтересів рекламодавців, а не суспільства. Тому EMFA рекомендує балансувати між різними джерелами фінансування, щоб уникнути комерціалізації суспільного мовлення.

• • Гібридні моделі

Поєднують кілька джерел фінансування одночасно (наприклад, державні дотації й рекламні доходи). Такий підхід дозволяє зменшити залежність від будь-якого окремого джерела, але також ускладнює контроль за прозорістю та стабільністю фінансування.

У 2020 р. середня сума державного фінансування суспільних мовників в Європі становила лише близько €0.10 на добу на одного громадянина, що є недостатньо для повного виконання суспільної місії. Ця низька підтримка підкреслює необхідність удосконалення моделей фінансування для забезпечення якісного, різноманітного та незалежного медіа.

Додатковою проблемою є недостатність прозорих процедур розподілу державних коштів. У багатьох країнах уряди мають повноваження встановлювати рівень фінансування без громадського обговорення або консультацій із зацікавленими сторонами, що посилює ризики політичного втручання.

Особливо гостро стоїть питання фінансування онлайн-версій PSM. У більшості країн цифрові платформи суспільних мовників не мають сталого та чітко визначеного джерела фінансування, що ставить під загрозу їхнє розвиток та адаптацію до сучасних медіа-тенденцій.

Ще одним ризиком є державна реклама. Якщо розподіл рекламних коштів з державного бюджету відбувається непрозоро, несправедливо або з політичних мотивів, це може призвести до упередженості в роботі мовника та політичного контролю. EMFA вимагає, щоб розподіл державних оголошень здійснювався за прозорими критеріями та щоб щорічно публікувалися звіти про суми, витрачені на рекламу. Це має забезпечити відкритість і підзвітність, знизити ризики зловживань та захистити редакційну незалежність.

Загалом аналіз практик у європейських країнах показує, що хоча фінансові моделі PSM є різноманітними, в багатьох державах зберігаються проблеми з адекватністю, стабільністю і передбачуваністю фінансування. Недостатність ресурсів, політична залежність, відсутність прозорих процедур і нестала підтримка цифрових форматів негативно впливають на здатність суспільних мовників виконувати свою місію та залишатися незалежними.

Висновки

Аналіз систем управління та фінансування постачальників суспільного мовлення в країнах Європи показує значну різноманітність національних моделей, що зумовлена історичними, культурними та законодавчими особливостями кожної держави. Через це навіть схожі положення європейських норм можуть по-різному реалізовуватися залежно від конституційного ладу та національного контексту.

Незважаючи на наявність європейських стандартів, зокрема положень Європейського акту про свободу медіа (EMFA), їх імплементація у внутрішнє законодавство здебільшого є неповною або фрагментарною. Це ускладнює забезпечення ефективного та прозорого управління суспільними мовниками, збалансованого представництва у керівних органах, а також гарантованого, адекватного і сталого фінансування.

Водночас рекомендації та стандарти Ради Європи залишаються важливим орієнтиром для вдосконалення систем суспільного мовлення. Вони можуть сприяти встановленню прозорих процедур призначення керівництва, захисту інституційної незалежності, адаптації місії PSM до викликів цифрової епохи та забезпеченню медіаплюралізму.

Отже, подальша робота з уніфікації та посилення національного законодавства у відповідності до європейських стандартів є ключовою для розвитку стійких, незалежних і ефективних систем суспільного мовлення у країнах Європи.

У публікації використовувались офіційні матеріали European Audiovisual Observatory (EAO)

⇒ Використання матеріалів сайту можливе лише за умови посилання (для інтернет-видань – гіперпосилання) на “Українську Медіа Лігу”.